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环境信息公开制度的完善(福泉市人民法院 黄海燕)

发布时间:2017-02-21    

 

【摘要】: 环境问题与人类的生存、生活息息相关,因此,环境信息的公开成为民众所关心的问题。建立环境信息公开制度的目的就是要保障公众的环境知情权,促使政府旅行环境保护职责,提高环境直发效率,为公众参与环境保护提供保障。国外一些国家很早就对环境信息公开制度进行研究,现在日趋完善的环境信息公开制度在这些国家的环境保护中起到了难以代替的作用,产生了巨大的社会效益。我国的环境信息公开制度起步较晚,虽然近年来正在逐步完善,难免仍有不少不足之处,阻碍着我们取得更大进步。那么,如何弥补我国环境信息公开制度目前存在的缺陷?解决这一问题无疑需要我们由概念到价值、由理论到实证、由国外到国内不断深入研究,并最终在实践操作的层面上从立法步骤、立法构想和配套措施等几个方面对我国环境信息公开制度进行完善。
一、环境信息公开的内涵
环境信息公开,是指依据和尊重公众知情权,政府和企业以及其他社会主题向公众通报和公开各自的环境行为以利于公众参加和监督。因此环境信息公开制度既要公开环境质量信息,也要公开政府和企业的环境行为,为公众了解和监督环保工作提高必要条件,这对于加强政府、企业、公众的沟通和协商,形成政府、企业和公众的良性互动关系有重要的促进作用,有利于社会各方共同参与环境保护。
环境信息公开的最初目的是通过强制性措施,迫使企业将隐瞒的破坏环境、危害公民健康的信息报告给政府或公布给公众,以便于政府管理和公众监督,促使企业环境行为的改善,预防环境突发事件的发生。企业是处于被动的、非主动的一种向政府报告的主体,而政府往往是既来之则安之的状态,企业向我们报告我们就看,不报告也不会主动去查询。环境信息的公开只是各方为了报告而报告的行为。但随着实践的发展,人们发现,环境信息公开不仅仅是企业一方的责任,政府乃至公众在环境信息公开中也应承担相应的责任,旅行相应的义务。环境问题西药政府、企业和公众在各司其职、各司其责的基础上协同合作,一起解决。基于环境信息没有及时公开而引发的社会舆论,恰恰证明了这一点。火电厂的烟囱排除的白色的气体是什么?普通的民众以为这些都是有毒有害气体,火电厂的烟囱就是一个已经进入晚期的肿瘤。事实上呢,火电厂烟囱排出的白色烟状的物质是大量的水蒸气,二氧化碳,硫氧化物,氮氧化物,少量一氧化碳和烟尘,并且是经过防尘脱硫的。每个火电厂在建设的时候是必须要有一套先进的环保设施的。在没有环保设备的情况下,他是不能建厂的。为什么很多的民众对此产生疑惑,就是我们的信息公开制度没有落实好,会导致社会上有各种各样的对火电厂不利的舆论,有时会导致火电厂的建设。
政府、企业和公众构成了环境管理的多元主体,他们对环境管理有各自特殊的认识、要求和对策。各群体间相互制约、相互监督。相互之间会有不同的要求和沟通渠道,从而达到一定状态下的平衡。这种平衡以各群体对环境问题及对策的认识为基础,受可以获取的环境信息的制约。同时各群体从自身的利益最大化出发,对环境信息有着各自的外部及内部需要。这种需要的满足程度将决定各社会群体间的沟通。环境信息公开制度正是在提供和丰富准确信息的基础上,实现三方利于需求的沟通、制约与协调。因而环境信息公开制度是一种动态的平衡。在这种平衡之中,丰富各群体掌握的环境信息,提高决策水平,明确不同群体的责权,鼓励帮助各种责权的反映和实现,倡导社会公平机制,从而有助于解决环境保护中的公平和效率问题。
在这三方中,公众相对于而言处于一种弱势地位,因此,需要政府与企业在环境公开方面要给予公众一个相对宽松的空间,对于公众的质疑与询问,政府与企业要给予认真负责的答复。在尽可能的情况下,企业除了向政府做环境报告外,还应向企业所在地的公众进行介绍。将环境信息更加公开化。相对于政府而言,当地的民众是与企业紧密相连的。一方面,民众也可以增加有关环境方面的专业知识,加强企业与当地民众的联系,与此同时,也可以化解民众因环境问题而上访的难题。
二、我国环境信息公开的现状
(一)政府环境信息公开
首先,为全面了解我国政府环境信息公开的的运作状况,有必要对政府有关环境信息公开的立法进程进行回顾:我国有关环境信息公开的立法起步较晚,于1989年颁布《环境保护法》,对环境知情权及政府公开环境状况公报的义务均作出了规定;国家环保总局于2008年5月颁布了《环境信息公开办法》,这是目前仅有的一部专门的环境信息公开的规范性法律文件,可见我国环境信息公开的法律法规体系有待健全,且《环境信息公开办法》的法律位阶偏低,法律层次有待进一步提高。其次,通过对我国各主要环保行政机关门户网站发布的2008年环境信息公开报告等相关资料进行汇总分析可知:我国环境信息公开以政府主动公开的形式为主,各省级环保行政机关的信息公开数量,从几十条到万余条数量不等,虽然在汇总中存在统计标准等方面的差异,但也能在一定程度上反映出各省级环保机关在环境信息公开方面存在严重的不平衡性。关于政府主动公开的环境信息内容,主要包括有关环保机关的机构设置、组织职能、法律法规、总体环境质量状况等在内的一般性的环境信息。且与政府主动公开的信息数量相比,公众申请公开的环境信息数量少之又少。由公众提起的行政复议和行政诉讼数量更是十分有限,一定程度上反映了当前民众参与环保的意识偏低,参与能力较弱。
(二)企业环境信息公开
在企业环境信息公开方面,我国于1998年在江苏镇江和内蒙古呼和浩特进行了企业环境信息公开的十点工作,并决定于2005年在全国范围推广十点工作经验。但由于我国关于此方面的法律文件尽是指导性不具有强制性,从目前各地试点时间的进展来看,我过企业环境信息公开状况并不令人满意。
我国环保总局颁布的《企业环境信息公开规定》是我过第一部真正意义上的企业环境信息公开规章,但规定中要求必须公开的环境信息有限,与公众生产、生活紧密相关的信息较少,同时,有些规定说法不严谨,不利于是实现对信息不公开企业的有效约束。
(三)我国环境信息公开存在的问题
一是相关的法律体系不健全,对然我国已经出台了《环境信息公开办法》,但其属于部门规章,立法位阶较低。有关环境信息公开的法律法规中的内容规定不全面,缺乏科学性和可操作性。二是政府保障措施不足,政府在进行环境公开时的价值理念发生扭曲,某些政府及其相关工作人员不具备人民主权的意识,未充分旅行环境信息公开的义务。政府通常对相关环境信息偏重保密,公开程度低,且公开信息的渠道和方式十分匮乏,无法充分的保障公众的环境知情权。同时,政府的环境政务公开明显不足。公开的内容通常是环境行政机关自主决定的,民众并没有主动选择权,导致许多环境部分形同虚设,并未充分公开民众关心的主要污染物排放总量指标分配及落实情况,污染严重的企业名单以及发生重大环境污染事故的企业名单等信息。三是公众参与机制缺乏,环境保护强调民众的参与,提高公众环保参与与水平可以保障环境决策的民主化与科学化,平衡因环境问题而引发的各种利益冲突,纠正环境行政决策过程中可能出现的错误,增强政府决策和管理的公开性、透明度,加强政府与公众之间的联系和合作。我国的公众参与主要体现在听证会上,公众代表性不强,参与性不足,听证结果的法律效力低。我过环境信息公开仍缺乏一个公众参与的制度化平台。
三、环境信息公开制度的完善
(一)完善企业环境信息公开对策
1、完善立法、严格执法
我国的《环境信息公开办法》尚处在试行阶段,缺陷在所难免,从试行的这几年的经验积累来看,着重修改的应包含三个部分,一是企业环境信息公开的受众定位范围应有所扩大,从而促进公众环境知情权的有效实现及满足相关投资人对企业环境信息的投资评估需求,最终起到对企业环境保护工作的监督预防作用;二是对企业环境信息公开的可操作性规范和标准予以明确,包括进一步理清企业所需公布的数据,如公布的方式、形式、内容等;三是对于违反公开义务的企业的处罚应适度加强,同时,对于环境信息公开优秀企业的奖励进一步丰富,可考虑抽调一部分处罚资金作为对相应守法企业的表彰,要让奖励多样并对企业有足够吸引力。此外,完善立法的同时要做到严格执法,坚定政府可持续发展的环保信念,让企业感受到政府的决心,从而促使企业转变发展理念,将环保责任与环境信息公开作为一项重要工作来做。
2、以奖为主,增强动力
企业环境信息公开制度的首要障碍在于企业动力不足,为增强企业动力,可从三个方面着手。第一,绿色信贷,可将信贷与企业环境信息公开履行相联,推动企业积极性,同时,对于企业的投资者而言,绿色信贷也可作为其重要参考。为明确操作细则,银监会于2012年2月出台了 绿色信贷指引,“到目前为止,国家还没有制定环境风险等级的标准,分行业绿色信贷指南、相关标准等与实际需求有较大差距。”可见,绿色信贷亟待完善。第二,绿色补贴,绿色产品由于附加了环境成本,在产品的价格上往往高于非绿色产品,当前我国的消费者对绿色产品虽然有巨大的消费潜力,但市场比例仍不高,因此,可将企业环境信息公开合规与否作为绿色补贴的配给标准之一,对环境信息公开模范企业的生产流通缴税等环节进行补贴。当前我国上海、浙江、西安等地已有对建筑行业的绿色补贴政策出炉,可将补贴政策逐步推向其它行业。第三,绿色消费,对于产品的环境成本,在无法精确量化时,不妨以企业环境信息公开的违规与否作为评定企业产品服务是否符合相关认证的标准之一,我国当前已经进行了一定的尝试,如增设环境标志、绿色有机食品标志等,但需要对标志的审批主体、程序等规定进一步明确。
3、完善配套,多方参与
企业环境信息公开是一项系统工程,不应单纯依赖企业,应调动各方力量,明确分工责任,把握关键节点,营造包括企业、政府、环境监测事业单位、行业协会与环保组织、民众在内的多维结构。环境监测事业单位有丰富的环保专业技术人员,长期的监测分析经验以及相对丰富的环境监测资源,除依据地区环境综合数据变化及当地关联企业关联拟制出企业应定期公开的各项指标外,还应担负起对当地企业技术性指导的责任,协同当地企业一起开展企业环境信息公开中的一系列工作;环保组织与行业协会可充分利用其在社会或业界的影响力,协商制定相关自律协议,以商业道德引导企业的环境信息公开活动;政府环保部门在严格公正执法的同时,要把握宏观环境形势,完善各单位沟通协调机制,并将受理公众投诉作为企业环境信息公开的一个有效反馈渠道,总结其中反映出的经验与问题。总之,要政府主导,多方合力,构建科学的企业环境信息公开制度。
(二)完善政府环境信息公开对策
完善工作制度。为推进和规范我国的环境保护行政主管部门的环境信息公开,维护公民、法人和其他组织的知情权、监督权和参与权,提高工作透明度,促进依法行政,进一步建立和完善了政府环境信息公开制度,应明确要求环保部门应及时、准确、主动地向公民、法人和其他组织公开政府环境信息。
一是建立完善了信息发布制度。为建立信息采集、审核、发布和更新的长效机制,确保网上公开信息的准确、及时、规范、全面,制定了相关的规章制度,对信息的报送、采集、审核、发布等主要环节做详细规定,明确机关各处室和有关单位在信息公开工作中的职责分工和奖惩事项。二是建立完善了信息公开考核制度。制定了相应的考核办法。按照“谁主管,谁负责”的原则,明确责任分工,规范管理流程,保证网站正常运行,做到“上网信息不涉密,涉密信息不上网”,确保党和国家及单位秘密的绝对安全。为解决信息报送、更新不及时,存在安全隐患等问题,委托环境信息中心负责对机关处室和有关单位在分管栏目中发布、更新信息数量进行积分统计,每季度通报一次,年终考核,考核结果作为对政府相关部门的绩效管理考核的一项重要内容。
加强政府信息公开平台建设。按照各地方关于政府信息公开和栏目设置的要求,积极组织力量和投入资金,对门户网站进行设计和改版,在首页显著位置集中设置了政府环境信息公开和政民互动,使门户网站栏目设置更加完善合理,更加一目了然,更加方便公众查阅;环境信息公开内容更加丰富,网上办事服务更加完善,网上政民互动更加增强。为确保信息公开更新的速度和质量,利用先进的工具,分别从访问量、跳出率以及最受欢迎栏目等方面对网站进行数据统计分析,为网站的页面布局、栏目设置提供科学依据。为加强门户网站管理,制定了权限分级管理制度。
(三)完善公众环境信息公开的对策
政府掌握的环境信息要比企业掌握的环境信息更为全面,政府应当是社会公众参与环境影响评价过程中信息公开最主要的义务主体。虽然,建设项目的环境影响评价,更多的涉及企业,尤其是涉及建设项目业主自身的环境信息,如建设项目或者业主企业是否属于国家规定限制的重点污染行业、建设项目周围的环境现状、建设项目对环境可能造成的影响、建设项目环境保护的措施、业主企业现有的环境等级特点、业主企业现行污染源是否达标及污染限期治理情况等方面的信息。但是,环境影响评价作为国家环境管理法律制度,建设项目最终是否能够获得批准取决于政府相关部门的决策。实质上,项目业主所拥有的与建设项目有关的一切资料,包括建设项目的环境影响评价报告书都必须提交政府相关部门审批,因而政府掌握的环境信息要比单个的业主企业更为全面。这就决定了,政府应当是公众参与环境影响评价过程中信息公开的最主要义务主体。
对于社会公众参与环境影响评价过程,政府的环境信息公开有着无法替代的重要作用。从环境影响评价公众参与的现状看,公众的知情与参与明显滞后。从政府公共决策过程看,政府相关部门的审批与决策,实际上属于建设项目决策过程最后一环。如果政府相关部门最终进行决策时才将环境信息公开,引进社会公众参与,社会公众的知情与社会公众的参与明显滞后,公众参与的实效将受到严重制约。
作为公众,往往是环境破坏与生态破坏最直接的受害者,对环境状态的变化最敏感,最了解。为此,公众是完善和实施环境管理制度的最根本动力来源。公众的参与既是民主行政的要求,又有利于环境部门了解公众的需求,发现重点问题,公布信息使公众对决策项目的了解、理解和支持更进一步,从而达到提高行政决策的目标。
另外,我们还要注意加强政府信息公开的新媒体载体建设。目前我国不少地方和部门都已经开通了网站、微博、微信等新媒体平台,但还存在认识不足、功能定位不清晰、内容管理良莠不齐等问题,需要进一步完善政府网站、政务微博、政务微信等新媒体载体建设,为更好地利用新媒体载体进行政府信息公开打下基础。优化政府网站。各地区各部门要进一步加强政府网站建设和管理,通过更加符合传播规律的信息发布方式,将政府网站打造成更加及时、准确、公开透明的政府信息发布平台,在网络领域传播主流声音。完善政务微博。各地区各部门应积极开通政务微博,完善政务微博管理,注意规范政务微博信息发布的用语,避免个性化,强调人格化。在微博的日常管理方面也要注意避免僵尸微博和作秀微博,增强微博活跃度,加强与网友信息沟通。开通政务微信。不同于微博海量的碎片化信息,政务微信信息发布具有用户导向的精确性功能,使得一些信息可以比其他渠道更有个性,获得公众的认同和网络舆论的认可度也会更高。因此,应当在适当条件下开通政务微信。构建新媒体跨平台连通机制。政务微博、政府网站、政务微信之间可以形成互动连通机制,相互配合进行信息公开、舆情收集、民意调查等,共同构成服务型政府的信息公开体系。建设政府信息公开新媒体平台跨部门、跨区域联动体系。不仅仅要构建单独的某部门、某地方的政府信息公开新媒体平台,还要在这些不同部门、不同地方信息公开新媒体平台之间建立起联动体系,形成体系化、网格化、集群化的发展,扩大覆盖面积,发挥群体合力和影响力。
  提高新媒体环境下政府信息公开的能力。把提高运用新媒体的能力纳入政府工作人员学习和培训体系。通过学习和运用最新技术成果,掌握运用新媒体载体开展政府信息公开的具体方式和策略,真正把握新媒体的特点和规律,更好地运用新媒体载体开展政府信息公开工作。提高对新媒体环境下信息传播规律的理解。新媒体环境中信息的传播不同于传统渠道的信息传播,具有多元化、互动化、碎片化等特点,只有对新媒体环境中信息传播进行深刻理解,才能更好地把握新媒体环境下政府信息公开的方法与策略。提高新媒体环境下信息的鉴别和研判能力。新媒体空间的信息,往往真假掺杂,应提高对新媒体空间相关信息的鉴别和研判能力,避免公布或者传播虚假信息,提高政府信息公开的质量。要能够包容公众合理质疑。充分认识新媒体载体的平等性,尊重公众的知情权和参与权,重新认识公众民意在新媒体话语空间中的新型表现形态,要坦然面对、包容公众合理质疑。
  构建适应新媒体环境的政府信息公开互动机制。充分利用新媒体互动功能。以更为及时、便捷的方式与公众进行“网络互动”,通过政府网站、政务微博、政务微信等新媒体载体实现公众问答、网上调查、信息推送等功能,做到“听”民声、“答”民疑、“解”民忧。建立新媒体环境下政府信息公开集中互动机制。政府与公众的信息互动也可能不只是对某一方面的问题的互动,也有可能是牵涉到多个部门的复杂事项,因此,可以建立新媒体环境下政府信息公开集中互动机制,对于涉及跨部门的事项,共同协调集中互动,提高信息互动效率。建立新媒体环境下政府信息公开公众评价与回应机制。政府信息公开之后具体效果如何,也需要互动来解决。信息公开的对象是广大公众,公众评价才是真正的评判标准。因此,对政府信息公开效果的评价,应建立完整、科学、合理的可量化指标,引入公众评价和回应机制。
强化新媒体环境下政府信息公开的保障措施。完善政府信息公开相关法律。完善政府信息公开立法,明确政府信息的外延,厘清政府信息公开法律与保守国家秘密法、档案法等相关法律之间的关系,避免某些政府信息应该公开而一些部门却不愿公开的情形发生。完善政府信息公开新媒体载体管理制度。完善相关管理办法,加强政务微博、政务微信等新媒体载体的审核登记,规范政府信息发布程序及公众提问处理回应程序,确保政府网站、政务微博、政务微信等政府信息公开载体的安全可靠。增加相应人员编制。当前很多基层政府没有足够的编制和人员,观念、人力、物力都没有准备好,往往开通新媒体平台之后却没有能力维护,因此,要相应增加从事新媒体环境下政府信息公开的人员编制。建立健全适应新媒体环境的舆情收集和研判机制。在大数据时代,应该聘请专业人士和机构对政府舆情进行精准分析,及时敏锐捕捉外界对政府相关信息的疑虑、误解,甚至歪曲和谣言,加强研判,通过新媒体平台载体及时予以回应,答疑解惑,澄清事实,化解民怨,促进和谐。构建新媒体环境下政府信息公开的外部监督机制。外部监督对于新媒体环境下政府信息公开的发展至关重要,但目前更多的是强调内部考核和问责,政府信息公开条例中规定的外部监督的主体也过于狭窄,因此,还需要进一步完善,扩大外部监督主体的范围,拓展外部主体监督的渠道。
环境信息公开是一种新的环境管理制度,对于提高环境决策的质量和执行,控制污染有着重要的作用。我国已在政府环境信息公开、企业环境信息公开和其他形式环境信息公开进行了一些探索和实践。在实践中,我国存在着环境信息公开法规体系不完善、公开环境信息不准确企业及产品的环境信息公开不充分等问题,应在健全环境信息公开的法规体系、加大企业环境信息公开力度、建设公共环境信息系统等方面做进一步的工作。党的十一届三中全会召开三十五年来,我们党以巨大的政治勇气,锐意推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度改革,不断扩大开放,决心之大、变革之深、影响之广前所未有,成就举世瞩目。

 


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